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优先发展农业农村,全面推进乡村振兴

  □ 于爱芝

  党的十九届五中全会提出,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,走中国特色社会主义乡村振兴道路,全面实施乡村振兴战略,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。这是全党系统总结“十三五”以来农业农村在脱贫攻坚、粮食及重要农产品生产等方面取得举世瞩目成就的同时,客观认识到城乡及农村内部双重不平衡加剧、乡村人口与乡村产业双重“空心化”交织、乡村基础设施和公共服务双重短板叠加等现实问题的基础上,全方位多角度分析研判所作出的战略部署。

  “强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。”既是“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程中补齐农业农村短板的客观要求,也是农业农村发展贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的具体路径。

  保障国家粮食安全,推进脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接

  保障国家粮食安全,是农业农村发展首要目标。

  五中全会提出,到2035年,我国“经济总量和城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶”,“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。按2035年我国人均GDP较2020年翻一番进行推算,2020年-2035年平均人均GDP实际增长速度为4.73%,这种增长速度将使我国GDP总量从2020年的103万亿元人民币左右上升到207.5万亿元人民币(2020年不变价格)左右,按照现有汇率折算,人均GDP将从2020年的1.06万美元左右,上升到2.13万美元左右。

  收入跨越式增长,带动消费需求持续升级,主要农产品“总量不足,结构失衡”的特征将更为明显,稻谷、小麦过剩与大豆、玉米短缺将成为“十四五”时期我国粮食供求格局的新特征。肉类、水产品、乳制品和水果等高收入弹性的食品净进口呈常态化,给新时期的国家粮食安全提出更高要求。对此应把稳定粮食生产作为农业供给侧结构性改革的前提,深入实施藏粮于地战略,着力稳政策、稳面积、稳产量。坚持耕地管控、建设、激励多措并举,不断巩固提升粮食综合生产能力。加大农业水利设施建设力度,实施高标准农田建设工程,强化农业科技和装备支撑,提高农业良种化水平,落实藏粮于技战略,确保谷物基本自给、口粮绝对安全,切实把握国家粮食安全主动权。

  推进脱贫攻坚到乡村振兴支持政策的有机组合和渐进过渡,实现二者的有效衔接。

  党的十八大以来,我国在精准扶贫、精准脱贫方面采取了一系列强有力举措,脱贫攻坚成果显著。2020年11月23日,全国832个贫困县已全部摘帽;到2020年末,12.8万个贫困村全部出列,9800万贫困人口将全部脱贫。

  但是,刚脱贫的地区与非贫困地区之间、农村内部高低收入群体之间相对贫困将长期客观存在。“十四五”时期“三农”工作从巩固脱贫攻坚成果转向乡村振兴和全面推进农业农村现代化,需要特惠制政策与普惠制政策有机组合,针对贫困个体的福利性政策与提升乡村整体能力的发展性政策稳定过渡。

  首先,要建立欠发达地区和农村低收入人口帮扶机制,将脱贫攻坚阶段单纯针对贫困户的扶持政策,转变为对乡村低收入群体的常态化扶持政策。

  其次,健全防止返贫的帮扶机制,将兜底政策并入乡村振兴政策的民生领域,形成乡村低收入群体的保障政策。坚持和完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制,缓解相对贫困。

  再次,脱贫攻坚阶段产业扶贫、教育扶贫、电商扶贫等扶持政策措施,应继续保持,并逐步有序统筹到乡村振兴政策支持框架下来。

  最后,推动特惠性政策向普惠性政策的渐进过渡,构建有效的政策助推体系和激励机制,巩固脱贫攻坚成果,激发脱贫地区广大农户及其他层级主体的内生发展能力,分享政策红利。

  健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动

  推进“十四五”时期农业农村发展,必须深化要素市场改革,进一步释放改革创新红利。

  当前,大城市面临有机更新、城市迭代,城乡人口呈现双向流动倾向,因此无论是推进农业农村高质量发展,还是推进乡村振兴和农业农村现代化,都必须在城乡融合的大框架下,通过协同推进乡村振兴与新型城镇化,拓展农业农村发展的战略空间。“十四五”农业农村改革,必须放在城市化和城市-乡村转型发展大背景下统筹考虑,健全城乡融合发展机制,推动城乡要素平等交换、双向流动,增强农业农村发展活力。

  加快土地市场化改革是重要任务。健全城乡统一的建设用地市场,建立农村集体建设用地直接入市制度,完善土地产权交易服务机制。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下,扩大集体经营性建设用地入市改革覆盖范围,解决农业农村发展过程中面临的建设用地紧缺的问题。

  推进农村宅基地管理制度改革,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式,有效盘活农村地区相对丰裕的土地资源。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,鼓励依法自愿有偿转让。

  深化农村集体产权制度改革。发展新型农村集体经济,将发展集体经济作为凝聚农户利益、共享乡村发展红利的重要方式。支持集体经济组织发展生产性服务业,拓展集体经济组织收入来源,扩宽农户收入的来源结构,提升基层组织的治理效能。

  培育新型农业经营主体,提高农业质量效益和竞争力。

  新型农业经营主体是“十四五”推进农业农村全面现代化的生力军,也是引导传统农户转变生产方式的重要力量。要适应新形势、新技术、新生产方式和新市场条件要求,大力培育种植大户、家庭农场、合作社、龙头企业、农业产业化联合体等新型农业经营主体。鼓励新型经营主体通过土地流转、土地入股等形式,发展适度规模经营,推进规模化种植、标准化生产、产业化经营。

  加大财政投入,支持农业灌溉等基础设施建设,增强新型农业经营主体抵御自然风险的能力;加强对新型农业经营主体的教育与培训,提升其技术水平、管理经验、市场开拓能力和抗风险能力。利用税收优惠和补贴手段,积极发展多元化多层次农业生产性服务业。

  健全的农业社会化服务体系,具有专业化、规模化和集约化优势,能够为新型农业经营主体和新型农业服务主体更好获得分工和专业化“红利”创造条件。建议通过优惠税率、生产补贴等政策手段,培育多元化、专业化、市场化的农业社会化服务组织,提供代耕代种、代收代储、病虫统防统治、肥料统配统施等全程社会化服务。

  在“十三五”农村承包地“三权分置”改革已取得重要成就基础上,五中全会提出,落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策。这是新形势下顺应农村土地流转加速、农户土地承包权与经营权分离的趋势,促进可持续规模经营、加速新型农业经营主体培育的战略考量。与之相适应,“十四五”时期相关政策应将稳定农户承包权与放活土地经营权、平等保护土地流转双方合法权益结合起来,强化对新型经营主体的经营权保护,稳定经营主体预期。同时,支持新型经营主体的培育和成长,还要充分利用财政和金融政策,吸引更多社会资本进入。

  实施乡村建设行动,发挥好“三农”的压舱石和稳定器作用

  五中全会首次提出“实施乡村建设行动”,要求“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置”。乡村振兴涵盖“产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴”,相互融合、不可分割。“实施乡村建设行动”的战略部署,是在准确把握我国乡村发展规律,充分认识我国乡村发展在时空上的不平衡基础上提出的。“强化县城综合服务能力,把乡镇建成服务农民的区域中心”,充分肯定了县城、乡镇在公共服务供给、农村资源要素交换和乡村治理中的重要作用。其中,乡镇作为连接县与村庄的关键节点,在推进农业农村现代化进程中承担重要使命。对此应加强乡镇公共服务和基础设施的规划建设,不断完善农村义务教育、医疗卫生、社会保险、劳动就业、文化体育等基本公共服务;加强乡镇中小学、乡镇卫生院、农技推广站等建设,形成区域性服务中心;加快乡镇综合便民服务平台和网上办事平台等建设,提高基层治理效能。

  “统筹县域城镇和村庄规划建设,保护传统村落和乡村风貌”,是发现乡村价值、尊重乡村价值、放大乡村价值,有效推动农村一二三产业融合发展,丰富乡村经济业态,拓展农民增收空间的重要途径。乡村建设行动要充分认识和发挥农民的建设主体和受益主体地位,这样才具有可持续性,也是实施乡村建设行动的重要基础。乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施建设,农房建设、农村改厕、生活垃圾处理和污水治理等建设要符合农民需要,适应农民生产与生活需求,适应当地发展水平,因地制宜。

  实施乡村建设行动,还要注重对乡村“人”的建设,提高农民科技文化素质,推动乡村人才振兴。除了继续加大国家财政公共投入之外,要注重发挥社会组织力量对政府公共投入的有益补充作用,深化农村金融改革创新,通过引入社会资本和其他生产要素来加速乡村建设进程。

  要通过实施农业品牌战略,拓展农业发展空间和农民增收空间,构建城乡新型友好互补关系。农村一二三产业融合发展,是解决“三农”问题的重要路径,其发展目标是创造新的附加价值和利益,提高农民收入,拓展产业发展空间。

  “十四五”时期应以农业品牌战略为引领,强化农业科技和装备支撑,建设智慧农业,提高农业产业的效益;强化绿色导向、标准引领和质量安全监管,建设农业现代化示范区,提升农业的竞争力;以农业品牌的统筹发展为核心,加速资源、要素和产品在规模化、标准化、良种化、科技化、产业化、市场化、资本化、互联网化等方面的科学有效配置;挖掘、提升、重塑“三农”价值,使农产品成本在不增加甚至降低的前提下,从低质低价到优质更优价,破除农产品成本高、产品溢价低等弊端,以品牌赋能实现农业增效、农民增收、农村变美。

  农业农村的发展,将为我国构建新发展格局、形成发展新优势提供充足的战略空间。面对发展环境深刻复杂变化的新形势新挑战,我们应以全面推进乡村振兴战略,有效激活农业农村需求潜力,持续发挥“三农”经济发展的压舱石和稳定器功能,为壮大国内循环、联通国际循环提供必需的资源、人才、市场等要素,从而积极应对国内外各种风险挑战。

  在新的国际国内形势下,我国农业还要积极融入外循环,充分利用“两个市场、两种资源”,来弥补国内资源短缺、缓解资源环境压力、调剂品种和丰歉余缺。“十四五”期间,我国农产品的需求数量会进一步增加,国内数量短缺、品种结构供需错配的问题需要加大农业供给侧结构性改革来化解,但短期内仍然需要贸易调节,特别是利用进口来优化供给结构,改善供给质量,提升供给对国内需求的适配性。同时,农业的继续扩大开放也要注意通过市场多元化和稳定国外生产基地来防范贸易风险。

  (作者系中央财经大学乡村振兴研究基地主任、农村经济发展中心主任、教授、博士生导师)

初审编辑:李润杰 姜晖

责任编辑:王琳

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