自2013年9月党中央批复在上海设立首个自贸试验区以来，我国已设立21家自由贸易试验区以及海南自由贸易港。各自贸试验区（港）在制度创新方面取得了一大批可复制推广的成果，以高水平对外开放带动经济高质量发展。当前，我国自贸试验区建设已进入深水区，自贸试验区如何依托深化改革创新进一步打造高能级开放平台，使制度型开放进一步释放出强大的发展动能成为新时代的重要议题。

　　实现区域经济协同发展

　　建区以来，在不到全国千分之四面积的土地上，实现了进出口总额及外商投资总额分别占比19.4%、18.1%的重要成就。自贸试验区通过先进技术、资金外溢、政策示范、金融创新和优化营商环境拉动周边地区经济增长，实现区域经济协同发展。

　　各试验区发挥了新一轮制度创新“试验田”的功效，在投资管理、贸易监管、金融改革、知识产权及政府管理等领域进行了深入探索，形成全国范围和特定区域内复制推广143项试点经验。各省份内部也有试点经验复制推广，例如，山东自贸试验区累计形成304项制度创新成果，其中144项已在全省复制推广。复制推广改革试点经验能够降低市场主体试错成本，显著提高市场运行效率，实现短时间内惠企政策直达，全面提升治理能力现代化水平，激发市场活力。

　　自贸试验区作为全国“放管服”改革的探路者和领跑者，其相关制度创新成果为优化营商环境夯实了基础。例如，便利化方面，自贸试验区成为招商引资和畅通贸易的重要平台，除落实“准入前国民待遇+负面清单”特别措施之外，还深化投资审批制度改革，推进社会投资项目“用地清单制”改革，持续提升投资和建设便利度；法治化方面，自贸试验区依法保护各类市场主体产权和合法权益，着力从政府端开展法治建设工作，健全政府守信践诺机制，建立政府承诺合法性审查制度和政府失信补偿、赔偿与追究制度，保证各层级市场主体在区内能够被“公平”“公正”“公开”地对待；市场化方面，建立健全市场准入评估制度，健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制；国际化方面，自贸区与国际人才评价体系对标接轨，国际人才服务管理得以优化。

　　21个自贸试验区各具特色，依据自身禀赋优势，在内呼国家区域发展战略，外应“一带一路”倡议中积极开展差异化探索。例如，山东自贸试验区依托自贸区、综保区，中韩产业园、中日产业园、国际招商产业园“两区三园”叠加优势，充分发挥自贸试验区辐射带动作用，推进黄河流域自贸试验区联盟建设，开展全方位协同合作，打造黄河流域生态保护和高质量发展引领区。

　　自贸试验区建设机遇

　　我国自贸试验区建设的良好机遇主要体现在以下四个方面：

　　第一，“一带一路”倡议为自贸试验区提供了开放新机遇。虽然“一带一路”倡议依靠自贸试验区“自由飞地”的特质得以充分赋能，但“一带一路”倡议也为坐落于内陆腹地或边陲的自贸试验区打通了对外开放的绿色通道，这显著提高了自贸试验区及区内微观主体的活跃度，例如，“一带一路”倡议实现了辽宁自贸区与东北亚国家，黑龙江自贸区与西伯利亚地区（俄罗斯），广西自贸区和云南自贸区与东南亚国家（东盟）等贯穿于周边共建国家的高能级开放。

　　第二，CPTPP与DEPA为自贸试验区提供了可视化的国际高标准经贸规则与数字规则的风向标，也给予了我国自贸试验区发展建设宝贵的机遇和经验。CPTPP现有规则中1/3左右是覆盖市场准入、国民待遇、最惠国待遇、政策透明度等方面的国际高标准服务贸易规则，这恰好与自贸试验区瞄定扩大服务业开放的战略定位和发展方向保持一致。积极与CPTPP规则进行对标，就会将相关领域高端规则率先应用于自贸区中，自贸区内的贸易投资自由化程度和经济开放度也会不断向国际高水准自贸区靠近，以进一步增强对优良国际资本、技术、人才、企业甚至工程项目的吸引力。DEPA是以电子商务便利化、数据转移自由化、个人信息安全化为主涵盖数字时代支持数字经济和数字贸易发展全方面的协定文本。我国申请并加入DEPA主动适应了数字化浪潮在全球更大范围、更高层次、更深层次的发展趋势，自贸试验区顺势肩负起数字规则压力测试的使命，区内率先试行DEPA协定中的数字贸易规则，积极塑造数字贸易示范区，打造出彰显中国智慧的数字贸易中国方案。

　　第三，自贸试验区是内外贸一体化改革的“试验田”与高能级对外开放平台。2021年国务院办公厅发布《关于促进内外贸一体化发展的意见》以推进内外贸一体化改革畅通国内国际双循环，形成国内统一大市场。自贸区核心要义为“境内关外”即地理范畴上在我国境内，但从行政监管来看却在海关管理关卡外。面临中美贸易摩擦、全球价值链重构、逆全球化等复杂多变的国际形势，内外贸一体化文件的出台给自贸区带来了机遇，自贸试验区积极响应国家战略，将逐步成为国内国际双循环相互促进的重要枢纽，区内可进行抗冲击试验，在建立健全法律法规体系、对标高标准规则、不断完善管理体制机制和推进同线、同标、同质等方面进行压力测试，并充分发挥高能级对外开放平台供给作用，引领内外贸一体化制度不断完善。

　　第四，数字经济为自贸试验区发展增添新动能。数字经济不仅为自贸试验区导入数据和技术等新兴生产要素，推动自贸区各产业生产率的提高；同时，自贸区通过互联网平台企业将区内区外优势无缝衔接，在一定程度上突破生产资源的区位壁垒和领域壁垒，实现资源在区内的无障碍快速流动，实现对资源的高效配置，吸引更多跨国公司和国外的产品进驻自贸区并进行交易。

　　四大挑战须有效应对

　　目前世界之变、时代之变、历史之变均以前所未有的方式铺开，自贸试验区作为我国市场经济发展和深化改革开放的前沿阵地，其面临的挑战也是最多最严峻的。这些挑战主要体现在以下四个方面——

　　第一，国际形势复杂多变，全球经济风险加大。2018年以来，受中美贸易摩擦、新冠疫情、俄乌冲突等诸多因素的冲击，供给端和需求端出现萎缩，经济严重疲软，自贸区建设压力重重。复杂多变的外部环境给出口导向的自贸试验区带来巨大出口压力，这种压力将会持续存在；疫情期间致使自贸试验区很多业务停滞；全球局势动荡不安造成供需萎缩、全球经济高风险的预期加剧了自贸区发展过程中的不稳定性和不确定性。

　　第二，顶层设计难突破，自身体制机制需进一步理顺。传统的制度流程较大程度压缩了自贸试验区自主发挥的空间以及制度创新的潜力，给自贸区建设带来不小挑战。自贸试验区制度创新需要国家层面权力的重新配置方可落实，但现有改革创新大多聚焦于运用地方层面，且各自贸试验区改革创新自主权不高，出现中央和自贸试验区两头热，国家部委和地方部门则相对冷的“中梗阻”病症，自贸试验区在管理体制机制方面还存在多头管理、虚权管理以及交叉管理的问题，这就导致中央部委权力即使能放得下，但下级部门也难以做到接得住、用得上、管得好。

　　第三，自贸试验区空间功能受限，仍有待拓展。目前，我国共设21个自贸试验区，除最先设立的上海自贸区和浙江自贸区通过扩展区进行升级扩容外，其余自贸试验区保持初始面积约为120平方公里。自贸试验区是我国对外开放的新高地和制度创新的试验田，但空间发展严重受限，具体表现为东西部自贸区发展不平衡，西部自贸区数量严重不足，东部自贸区功能空间有限。我国西部地区涵盖12个省份，面积约占全国的72%，与13个国家接壤，但西部自贸区数量仅有5个，难以构筑成错综复杂、扩大开放的新型自贸网络格局，难以承担更多开放试验任务。东部沿海地区各自贸试验区战略定位和功能任务与自贸试验区现有空间不对称，例如浙江自贸区以建成东部地区重要海上开放门户示范区、国际大宗商品贸易自由化先导区和具有国际影响力的资源配置基地为目标，虽然已进行扩展，但仍仅有舟山片区能较大程度发挥重要增长极的作用。上海自贸区主打“先行先试”发挥示范区功效，但所含5个区块不连片，碎片化严重，整体规划性不强，难以实现高标准战略定位。

　　第四，自贸试验区将“准入前国民待遇+外商准入负面清单”管理措施一以贯之，极大简化了外资进入的审批管理，提高了外资准入的透明度及许可效率，但在推行过程中也不乏风险和挑战。相较于美国等发达国家，我国自贸区在产业竞争、营商环境优化、法律完备性及政府管理方面尚未形成系统化的体系，处于弱势地位、部分新兴但不够成熟的产业和具有竞争优势的传统产业遭遇激烈竞争的冲击。

　　我国自贸试验区未来建设目标是坚持制度型开放和创新，突破深层次制约因素，打造对接国际高标准经贸规则的高能级开放平台。为此，应充分利用难得的历史机遇，科学研判自贸试验区建设过程中存在的制约因素及暴露出的矛盾问题，有效应对各种挑战，这是未来我国自贸试验区健康发展的必要保障条件。

　  （作者系山东大学 孔庆峰 刘恒言）